Batas dan Kemungkinan Demokrasi: Gagasan Poliarkhi Robert Dahl

8178013_f520

Tulisan ini bertujuan untuk melihat dan menganalisa batas-batas dan kemungkinan demokrasi melalui pembacaan terhadap karya-karya Robert Dahl, terutama bukunya Democracy and Its Critics (1989). Dalam karyanya ini Dahl mengajukan sebuah gagasan penting mengenai konsep polyarchy (poliarkhi) sebagai pengganti dari ide demokrasi-pluralisme. Gagasan Dahl didasarkan pada kondisi bahwa perkembangan masyarakat telah berubah dari model negara-kota (city-state) sebagaimana dalam Rousseau, menjadi negara-bangsa (nation-state) yang menurut Dahl di dalamnya penuh dengan persoalan yang jauh lebih kompleks dan luas. Namun selain itu, tulisan ini juga ingin melihat gagasan demokrasi Dahl secara lebih luas dan umum, dan menjabarkan pandangan Dahl mengenai batasan-batasan yang dimiliki demokrasi, dan kemungkinan-kemungkinan apa yang bisa direngkuh oleh demokrasi.

Pluralisme dan Demokrasi

Kalau kita ingin membuat semacam kategorisasi terhadap pemikiran Robert Dahl, setidaknya David Held mengkategorikannya sebagai seorang pluralis (Held 2000: 200). Bagi Held, Dahl merupakan seorang pluralis yang mencoba memaknai demokrasi secara kritis, dengan mengajukan argumen bahwa di dalam demokrasi terdapat sejumlah persoalan. Dahl mengutarakannya demikian:

Advocates of democracy sometimes appear to believe that the values of democracy constitute the complete universe of value: if you could have a perfect democracy, they imply, then you would have a perfect political order, maybe even a perfect society. But this is surely too restricted a vision. Democracy is only a part, though an important part, of the universe of values, goods, or desirable ends. (Dahl 1989: 8 )

Pandangan pluralis Dahl sangat menekankan bahwa kekuasaan harus disebar secara luas pada pelbagai macam kelompok kepentingan, yang tujuannya agar tidak satu kelompok pun bisa mengklaim sebagai yang-paling mewakili rakyat secara keseluruhan. Di sinilah titik penting argumen Dahl yang menjelaskan bahwa fungsi sesungguhnya dari demokrasi liberal adalah sebagai poliarkhi. Pandangan pluralisme Dahl sangat dipengaruhi oleh tulisan James Madison dalam Federalist Paper No.10.  Dalam bukunya Preface to Democratic Theory (1956), Dahl mengutip Madison yang menyatakan bahwa masyarakat pada dasarnya terbagi-bagi dalam berbagai faksi yang berpotensi melahirkan konflik, dan Dahl setuju pada Madison, bahwa dalam keadaan tersebut yang paling mungkin adalah menghadapi akibat-akibat dari adanya faksionalisasi, dan bukannya justru menghilangkannya, sebagaimana argumentasi Dahl,  “Whatever the explanation for conflict may be, its existence is one of the prime facts of all community life” (1967: 6). Jadi menurut Dahl salah satu tujuan dari demokrasi adalah membuat regulasi damai atas konflik (Dahl 1970: 62).

Dahl mengajukan lima kriteria rujukan yang menjadi syarat mutlak untuk bisa membuat kategorisasi apakah sebuah sistem sudah bisa dikatakan demokratis sepenuhnya. Dahl (1989) mengamati bahwa “effective participation by citizens” dan “voting equality among citizens” kerap diambil sebagai dua figur kriteria yang melekat dalam proses demokrasi. Namun, Dahl menyatakan bahwa setiap asosiasi atau perkumpulan yang mengelola dan mengatur dirinya secara sendiri-sendiri, haruslah dilihat sebagai suatu hal ideal dan memenuhi syarat hanya dalam pengertian yang sempit (Dahl 1989: 108-111). Dahl kemudian menjabarkan kriteria ketiga yang menjadi syarat yakni “enlightened understanding”, di mana pada saat ditambahkan dua kriteria sebelumnya, kriteria ini berhasil menggambarkan secara lengkap prosedur demokrasi yang utuh yang menghormati agenda-agenda demokrasi dan hubungannya dengan demos (rakyat), sebagaimana diuraikan Dahl,

Democracy has usually been conceived as a system in which rule by the people makes it more likely that the people will get what it wants, or what it believes is best, than alternative systems like guardianship in which an elite determines what is best. But to know what it wants, or what is best, the people must be enlightened, at least some degree… [Thus] each citizen ought to have adequate and equal opportunities for discovering and validating… the choice on the matter to be decided that would best serve the citizen’s interests (Dahl 1989: 111-112).

Kemudianm Dahl juga menunjukkan bahwa tiga kriteria tersebut belum pula memadai. Ia menambahkan kriteria keempat sebagai persyaratan, yakni bahwa warganegara (demos) harus memiliki “control of the agenda”, yakni kesempatan secara khusus untuk memutuskan bagaimana sesuatu (matters) harus ditempatkan dalam agenda mengenai sesuatu tersebut (those matters), yang mana akan diputuskan dalam proses yang demokratis (Dahl 1989: 112-114). Terlebih lagi, Dahl menekankan bahwa kontrol terakhir atas agenda oleh warganegara, mengandaikan warganegara memiliki kualitas untuk memutuskan dalam: (1) sesuatu yang mensyaratkan atau tidak sebuah keputusan yang sifatnya mengikat; (2) mereka yang melakukan, yang artinya mereka memiliki kualifikasi untuk memutuskan bagi diri mereka sendiri sebagai suatu kolektif, dan (3) atau mereka mendelegasikan otoritas mereka (Dahl 1989: 114).

Kriteria keempat tersebut menjabarkan demokrasi representatif, yang secara jelas menciptakan batas-batas mengenai agenda pada mana keputusan kolektif akan dibuat. Ini artinya kemungkinan pemusatan dalam tata-bahasa politik (political lexicon) atas hak-hak individu (seperti non-intervensi oleh pihak lain dalam soal-soal wilayah privat) adalah bersifat selaras (consonant) dengan ideal demokrasi.

Empat kriteria di atas bagi Dahl masih pula belum memadai. Ia menambahkan kriteria kelima sebagai persayaratan, yaitu “inclusive”, di mana “the demos must include all adult members of the association except transients and person proved to be mentally defective” (Dahl 1989: 119-131). Dahl menyimpulkan bahwa jika demokrasi merupakan sebuah ideal, dan lima kriteria di atas harus diterapkan secara bersamaan, dan itu merupakan standar dalam proses politik.

Bagi Dahl, demokrasi adalah suatu bentuk pemerintahan di mana tidak dimungkinkan adanya tirani mayoritas, atau kekuasaan mayoritas. Dahl menggarisbawahi bahwa demokrasi harus memberi ruang bagi kekuasaan minoritas atau berbagai minoritas, agar kompetisi antara ragam dan banyak kelompok bisa berlangsung, dan bukan menjadi milik kelompok mayoritas semata.

Poliarkhi

Robert Dahl juga dianggap banyak merujuk pemikiran Joseph Schumpeter, yakni menolak demokrasi sebagai sebuah bangunan ideal dan mengajukan neologisme untuk mendesain dunia yang riil, sebagaimana dikatakan Dahl: “since (in my view) no large system in the real world is fully democratized… I prefer to call the real world systems… polyarchies” (Przeworski 1999: 23). Poliarkhi menjadi salah satu sentrum pemikiran Dahl.

Dalam artikelnya “Poliarchy, Pluralism and Scale” (1984) Dahl menguraikan bahwa poliarkhi bisa dilihat dari lima perspektif yang berbeda:

Pertama, sebagai tipe sebuah rezim. Di sini Dahl menguraikan bahwa poliarkhi dapat dilihat secara sederhana sebagai sejenis rezim yang diperuntukkan memerintah negara modern. Berbeda dengan rezim-rezim abad sembilanbelas dan kebanyakan rezim negara-bangsa, perbedaannya bisa dilihat pada dua gambaran umum: pertama, umumnya memiliki toleransi tinggi terhadap oposisi; kedua, umumnya memberikan kesempatan yang luas bagi partisipasi dalam mempengaruhi perilaku pemerintah. Menurut Dahl, Poliarkhi bisa dibedakan dengan rezim-rezim lainnya dengan adanya tujuh institusi: (1) Adanya hak pilih yang terdistribusikan secara luas dan universal; (2) Hak yang lebih luas untuk dapat maju menduduki jabatan publik; (3) Pemilu yang fair; (4) Perlindungan ekstensif bagi kebebasan berekspresi, termasuk mengkritik pemerintah dan lainnya; (5) Adanya arus informasi alternatif dan kompetitif yang tidak di bawah kontrol pemerintah; (6) Kebebasan seluasnya untuk membentuk organisasi yang relatif otonom, termasuk partai oposisi; (7) Respon yang tinggi dari pemerintah kepada pemilih dan hasil pemilu.

Kedua, sebagai produk dari demokratisasi negara-bangsa. Artinya, poliarkhi dapat juga dipahami baik secara historis maupun melalui perkembangannya sebagai seperangkat institusi yang secara gradual berkembang menjadi besar, sekalipun tidak esklusif, sebagai sebuah produk dari upaya untuk menciptakan demokratisasi dan liberalisasi institusi-institusi politik di dalam negara-bangsa. Buat Dahl, dalam perspektif ini poliarkhi merupakan institusi modern yang unik yang dikondisikan oleh sejarah, yang beradaptasi dengan ide-ide dan praktik demokratis semenjak abad delapanbelas menuju negara-bangsa modern dalam skala yang luas.

Ketiga, suatu keharusan bagi proses demokratis. Poliarkhi di sini bisa juga dipahami sebagai seperangkat institusi politik yang sudah seharusnya, yang diadakan untuk menunjukkan kepuasan umum atas proses demokrasi pada saat ditujukan untuk mengaplikasikan proses tersebut dalam skala besar, misalnya skala negara-bangsa.

Keempat, sebagai sebuah sistem yang dikontrol oleh kompetisi. Maksudnya, poliarkhi dapat dipahami sebagai sistem kontrol politik, yakni  sebagai konsekuensi dari seperangkat institusi yang sudah disebutkan pada perspektif sebelumnya. Pejabat tertinggi di dalam pemerintahan negara, menghadapi penggantian terhadap diri mereka di kemudian hari melalui pemilihan umum, dan mendorong mereka untuk memperoleh insentif dengan melakukan modifikasi atas tingkah-polah mereka sebagai cara untuk memenangkan kembali pemilihan dalam suatu kompetisi politik dengan kandidat, partai atau kelompok lainnya.

Kelima, sebagai sebuah sistem hak. Dahl, mengintepretasikan poliarkhi sebagai sebuah sistem hak pada mana sejumlah hak-hak dijamin dan dilindungi secara institusional. Setiap institusi dalam poliarkhi, sebagai disebut dalam perspektif pertama, memberikan otorisasi bagi sejumlah hak yang menjadi syarat bagi eksistensi dan fungsi dari institusi tersebut.

Lima cara berpikir atau intepretasi Dahl tersebut, merupakan suatu yang berbentuk kesatuan, bukan berdiri sendiri-sendiri, sebagaimana dijelaskan Dahl,

But the point I wish to emphasize here is that the five ways of thinking about polyarchy that I have just described are not inconsistent with one another. On the contrary, they complement one another. They simply emphasize different aspects or consequences of the institutions that serve to distinguish polyarchal from nonpolyarchal regimes. (Dahl 1984: 230).

Menurut Charles Tilly, pada saat Dahl bergeser dari asosiasi lokal ke rezim nasional, ia berpegang pada pemahaman orientasi-proses, sekaligus berpindah membicarakan institusi. Menurut Tilly, Dahl memahami institusi sebagai sesuatu yang berisi praktik-praktik toleransi, yang disebut Dahl sebagai “polyarchal democracy” (demokrasi poliarkhi) dengan tujuh institusinya. Bagi Tilly, kriteria Dahl atas demokrasi poliarkhi menggambarkan sebuah proses yang sedang berjalan, seperangkat interaksi yang reguler di antara warganegara dan penguasa, yang melampaui standar prosedural pada umumnya (Tilly 2007: 10).

Dalam bab “Why Polyarchy Developed in Some Countries and Not Others” (Dahl 1989), Dahl menguraikan sederet daftar mengenai kondisi-kondisi yang kondusif bagi terselanggaranya poliarkhi (istilah yang digunakan Dahl bagi demokrasi pluralis). Kondisi-kondisi tersebut di antaranya: tingkat rata-rata kemakmuran dan pertumbuhan ekonomi yang tinggi, keragaman dalam berbagai posisi, populasi urban yang besar, banyaknya kelompok kepentingan, budaya politik yang cenderung pluralis, bebas dari intervensi asing yang anti-pluralis (Dahl 1989: Bab 18). Implikasi yang relevan terhadap persoalan ini adalah pada saat kondisi yang memungkinan hadir, sangat sulit bagi kelompok kepentingan untuk menata aturan bagi permainan demokratis sebagaimana yang mereka inginkan. Namun di situ pula terdapat intensif yang meski kurang, namun layak untuk dicoba, dibandingkan jika kondisi tersebut tidak hadir.

Dahl menilai bahwa ketakutan banyak kaum liberal seperti James Madison, Alexis De Tocqueville dan John Stuart Mill terhadap bangkitnya demos yang dapat mengancam kebebasan melalui tekanan kekuasaan mayoritas terhadap minoritas, sama sekali tidak pada tempatnya. Bagi Dahl tirani mayoritas tidak akan terjadi, karena pemilihan-pemilihan umum yang berlangsung mengekpresikan preferensi keberagaman kelompok yang saling berkompetisi, ketimbang harapan atas adanya mayoritas yang solid. Menurut Dahl, para pendukung demokrasi tidak perlu takut kepada “excessively strong faction”. Karena itu Dahl menyatakan bahwa poliarkhi – suatu situasi kompetisi yang terbuka bagi pendukung pemilu di antara proporsi besar populasi orang dewasa – memastikan adanya kompetisi di antara kelompok kepentingan. Poliarkhi merupakan pelindung (safeguard) dari demokrasi, sebagaimana dinyatakan Dahl,

The real world issue has not turned out to be whether a majority. Much less ‘the’ majority, will act in tyrannical way through democratic procedures to impose its will on a (or the) minority. Instead, the more relevant question is the extent to which various minorities in a society will frustrate the ambitions of one another with the passive acquiescence or indifference of a majority of adults or voters.

[…] if there is anything to be said for the processes that actually distinguish democracy (or polyarchy) from dictatorship… the distinction comes [very close]… to being one between government by minority and government by minorities. As compared with the political processes of a dictatorship, the characteristics of polyarchy greatly extent the number, size, and diversity of the minorities whose preferences will influence the outcome of governmental decisions. (Dahl 1956: 133)

Jadi, bagi Dahl karakter demokratis dari suatu rezim dijamin oleh keberadaan beragam kelompok atau keberagaman minoritas. Menurut Dahl, demokrasi bisa didefinisikan sebagai “pemerintahan berbagai minoritas”. Nilai dari proses demokratisnya akan disandarkan pada aturan yang dibuat oleh “oposisi minoritas yang beragam”, ketimbang membuat “kedaulatan mayoritas”.

Dalam pemikiran Dahl, model demokrasi yang cocok untuk poliarkhi adalah demokrasi konsosional (consociational democracy) atau consociationalism, yakni suatu konsep yang dipopulerkan oleh Arend Lijphart (1977) untuk menggambarkan suatu bentuk pemerintahan yang sesuai bagi masyarakat yang multikultural atau beragam, di mana pembagian-kekuasaan di tingkat eksekutif dikombinasikan dengan pendelegasian kekuasaan sampai ke tingkat bawah, yakni komunitas, di dalam segala hal yang memungkinkan mereka dapat mengatur diri mereka sendiri. Lipjhart mencotohkan sejumlah negara seperti Lebanon setelah perang dunia kedua dan juga Austria pernah mempraktikan model ini (Lijphart 1977).

Menurut Dahl, teori demokrasi konsosional merupakan cara paling realistis untuk mengakomodasi konflik-konflik laten yang hampir mustahil untuk dihindarkan, dan sekaligus melihatnya dengan tujuan untuk merawat dan menjaga perdamaian serta stabilitas. Dahl mengidentifikasi bahwa ada ancaman konflik dalam demokrasi yang merupakan persoalan permanen di dalam masyarakat karena masyarakat “segmented into strong and distinctive subcultures”. Meski demikian, Dahl tetap yakin bahwa demokrasi pluralis tetap bisa dihadirkan jika “its leader have succeeded in creating consociational arrangement for managing sub-cultural conflicts” (Dahl 1989: 263). Bagi Dahl tendensi ini layak mendapatkan perhatian dan perlakuan khusus.

Dahl merujuk konsep demokrasi konsosional pada Arend Lijphart, yang mengidentifikasi adanya “cross cutting cleavages” dalam masyarakat, seperti misalnya pemisahan pembagian agama tidak sama dengan pembagian kelas (Lijphart 1977: 75–81). Lijphart menggambarkan demokrasi konsosional sebagai pemerintahan demokratis di mana “the political leaders of all significant segments of the plural society cooperate in a grand coalition to govern the country” dan membedakannya dengan model “adversarial” atau model “government-versus-opposition” (Lijphart 1977: 25). Lijphart mengambil contoh Swiss Federal Council dan Austrian Cabinet sebagai contoh empiris. Pendekatan ini dikembangkan secara bertahap di sejumlah negara Eropa, seperti Belanda, Austria, Belgia dan Switzerland, pertama-tama dilakukan untuk menemukan forum dan praktik pemerintahan untuk mengakomodasi populasi Protestan dan Katolik, sekaligus mengadopsi pembagian sekuler, antara liberal dan sosial-demokrat.

Mungkin saja dalam semangat tersebut Dahl menyatakan dukungannya pada model demokrasi konsosional, bukan sebagai teori yang bisa diaplikasikan secara umum, melainkan sebagai preskripsi untuk menjaga dan merawat stabilitas dalam masyarakat yang terbagi dalam “strong and distinctive subcultures” (Dahl 1989: 264).

Penutup

Dahl memberikan ide baru dalam teori demokrasi plural, yakni soal poliarkhi, suatu istilah yang sebelumnya sudah digunakan sejmlah filsuf dan pemikir, namun ditegaskan ulang secara lebih lengkap oleh Dahl. Teori Dahl bisa jadi berjalan di sejumlah negara-negara Eropa yang terus menerus berhadapan dengan soal mayoritas-minoritas baik dalam hal agama, etnis dan bahasa, sehingga menjalankan politik demokrasi konsensus dan konsosional dalam berhadapan dengan persoalan tersebut. Dalam ide Dahl, model demokrasi yang diajukan Lijphart, yakni demokrasi konsosional, bisa menampung ide poliarkhi yang ditawarkan Dahl.

Di Indonesia, model konsensus berlaku di tingkat provinsi atau kabupaten, di mana mayoritas agama dan etnisitas menjadi persoalan yang sensitif. Misalnya di Kupang ada konsensus jika walikota beragam Katolik maka wakilnya atau Sekda beragama Protestan, atau sebaliknya. Demikian juga di Maluku, sebelum konflik, jabatan gubernur dan wakil gubernur/sekwilda akan diduduki secara berimbang antara agama Islam dan Kristen. Atau sejumlah wilayah lainnya yang melakukan pembagian porsi kekuasaan atas dasar etnisitas.

Di satu sisi model ini mengabaikan kompetisi demokrasi yang fair dan kebebasan orang untuk memilih dan dipilih sebagaimana argumen Dahl, namun di sisi lain praktik ini ditujukan untuk menjaga agar pluralitas tetap berlangsung sehingga dominasi mayoritas tidak terjadi. Model konsensus dan konsosional bisa jadi mengabaikan hak dan kompetisi yang fair, namun tujuan politik adalah menciptakan kebaikan umum (common good), jadi kalau model konsensus dan konsosional dapat menjamin terciptanya kebaikan umum pada suatu rentang waktu, maka bagi Robert Dahl itulah pilihan terbaik yang harus dipilih pada saat itu.


Kepustakaan Rujukan

Dahl, Robert A., A Preface to Democratic Theory (Chicago: University of Chicago Press, 1956).

Dahl, Robert A., Pluralist Democracy in the United States (Chicago: Rand McNally, 1967).

Dahl, Robert A., Modern Political Analysis (2nd Edition) (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1970).

Dahl, Robert A., “Polyarchy, Pluralism, and Scale” dalam Scandinavian Political Studies, Vol.7, No.4 (1984).

Dahl, Robert A., A Preface to Economic Democracy (Berkeley: University of California Press, 1985).

Dahl, Robert A., Democracy and Its Critics (New Haven: Yale University Press, 1989).

Held, David, Models of Democracy (2nd Edition), (Cambridge: Polity Press, 2000)

Lijphart, Arend, Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration (New Haven: Yale University Press, 1977).

Lijphart, Arend, Thinking About Democracy: Power Sharing and Majority Rule in Theory and Practice (London: Routledge, 2008).

Przeworski, Adam, “Minimalist Conception of Democracy: A Defense” dalam Ian Shapiro and Casiano Hacker-Cordón (Eds), Democracy’s Value (Cambridge: Cambrdige Univerist Press, 1999).

Tilly, Charles, Democracy, (Cambridge: Cambridge University Press, 2007).

 

 

 

2 thoughts on “Batas dan Kemungkinan Demokrasi: Gagasan Poliarkhi Robert Dahl

  1. Pingback: LAPORAN MAGANG-FITRI | fitribrawijaya

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s